三水土地跨村整合进行时撬动农地流转1.5万亩

李大飞 · 发表于 2013-11-1 08:39

三水计划三年投入财政奖补375万元，撬动农地流转1.5万亩。
　　仲秋时节，地处芦苞镇北隅的独树岗村，一如既往的恬静。此时，一场开村600年来最大规模的土地流转探索正悄然启动。
　　经过两个月的“软泡硬磨”，独树岗村下辖的榕格村小组终于“倾掂数”，将分散在四个生产队的300亩的鱼塘成功集约起来，对外发包给外地的养殖大户，用以发展集孵化、养殖、流通于一体的高值水产基地。
　　农地如“撒胡椒粉”，一直是三水农业发展的“心头之痛”。在今年初三水两会的一场讨论上，区长陈英文就直言三水农业要发展优质项目，首要做好农用地的集约，做好农民的思想工作。日前，三水出台财政奖补激励政策，计划安排375万元财政资金，集约流转1.5万亩土地，让农地从“撒胡椒粉”变成田连阡陌。
　　土地流转，一直是农村改革的一个敏感而复杂的话题，自2001年起在全国多地都曾有试点，但由于涉及农村土地产权的变更，其深度推进的过程中往往遭遇纷繁复杂的现实难题。
　　作为本次三水农村综合体制改革试点的五大领域之一，土地的集约流转不仅是现代农业规模化发展的重要前提，更是对土地经营模式的全新探索。如何保障土地流转的好处能真实落到产权主体——农民的头上，需要“既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的樊篱。”
　　“拉锯战”终于告捷
　　10年前就当村长，随后又在村党支部委员的位置管了农业6年，早过知天命之年的蔡达初，在今年刚上任独树岗村党总支书记不久，就接到一个关于土地集约的考验。
　　眼看着下辖榕格村的几块承包出去的土地即将到期，这几块土地位置相近，但因为分属原来的四个生产队，各有各的算盘，所以要集约起来难度不小。
　　独树岗开村600年，历史悠久，但在蔡达初看来，村民的意识也比较保守。“假如你这个队有50亩，我这个有70亩，各自宁愿守着十几、二十亩地亏本种下去，也不愿将土地整合在一起发包给外人。”
　　对于土地集约的问题独树岗内部也有两种意见：外出打工的村民比较支持，因为土地连片发包可以抬升价格，从而提高集体分红收入，但留在村中依然农作的人，则担心土地流转出去会影响其生计。
　　“真正坚决反对的人大概只有10—20％，更多要争取的是中间派，这些人对土地集约流转的态度比较犹豫，主要是对外来人和新事物顾虑较多，将连片鱼塘可获2000元/亩整治补贴等利好政策介绍清楚，态度慢慢就有所软化。” 在芦苞镇农林渔业局常务副局长钱宇勤看来，要破除思想障碍，最重要多点跟村民讲利害、摆道理。
　　与独树岗相似，在相距仅五六公里的大塘镇莘田村，更早前已经历了一场更为漫长的土地集约“拉锯战”。
　　莘田村约有4200人，下辖7个自然村、24个村民小组，各自然村的农地犬牙交错，土地开发各自为政。两年前，村党总支书记李毅华就打算鼓动村民，将零散的土地跨自然村整合，实现连片开发。
　　但村小组之间的土地各有差别，地理位置等条件都不尽相同，统一发包价格会否被拉低？此外，外来引进的种养大户或农业企业一般要求土地承包期在10年以上。虽然合同里明确承包价将按一定周期递增，但村民还是担心，如果签约时间太长，土地升值又快，与合同价差距大，自身是否会吃亏？
　　“未来土地升值空间难以预期，现在签约会有稳定收入。另外，就算十几年后合同价与时价有差距，但这差距也会在签约开始的时候弥补，因为土地从分散承包变为连片发包，每年每亩的价格增幅空间很大。”为了说服村民，莘田村委会多次召开会议讨论，李毅华常跟村民争得面红耳赤。
　　最终，李毅华还是做通了多数人的工作，于今年初成功集约了3000亩鱼塘，连片承包给一大型水产养殖公司。
　　而分散在独树岗四个生产队手上的300亩土地，经过近两个月的“软磨硬泡”，也于上周三登上集体资产交易平台，并成功流转给南海的水产种养大户。“土地集约流转后，溢价28％，且每五年还会递增10％，预计村小组每年集体收入至少多10万元。”蔡达初表示。
　　农地集约突破“撒胡椒粉”之困
　　上述两条村的经历，某种程度还折射出三水农业现代化经营之困。
　　按照现代农业的发展理念，规模化、集约化经营应是大方向。但现实是，作为珠三角的农业大县的三水，农业生产经营方式依然比较粗放。
　　据了解，在三水约60万的人口总数中，其中四分之一的农业人口，占用着农用地35.1万亩，但去年所产生的农业增加值为29.04亿元，只占GDP的1.6%。“相当一部分土地甚至还在晒太阳，在用的土地由于没有规模经营，产出效益不容乐观。”三水区委书记苏伟波认为，农地资源利用效率低是制约三水农业发展的关键。
　　以在三水日渐兴起的水产养殖为例，目前三水水产养殖面积约15.74万亩，产值近10亿元。鱼塘平均亩产仅631公斤，平均产值6000元，年均产量、产值居佛山五区末位。“水产业的集约化、规模化经营程度不高，主要以散户养殖为主，且品种多为传统四大家鱼，多是塘头养猪、水面养禽、水下养鱼的传统养殖模式，效益低。”三水区农林渔业局渔政大队教导员邹仁有分析。
　　另据统计，规模以上（50亩以上）的集约种植面积不足1万亩，其中大塘4家企业、5家农民专业合作社加起来，只占了4000多亩，芦苞约3000亩，其余镇街零散分布。
　　今年初，三水两会的一场分组讨论上，区长陈英文直指农用地集约问题，称要改变当前“撒胡椒粉”的分散状态，就“不愁没有好项目”。
　　随后不久，三水专门出台财政奖补办法，明确面积在300亩以上、且承包期在10年以上的单宗连片土地，将对流转出承包经营权的农村集体经济组织给予奖补，鼓励农村土地连片流转。目前已成功流转近4000亩，超出预定目标。
　　据悉，莘田村通过流转所引入的项目投资达4.8亿元，将以“公司+基地+养户”模式，以石斑、大鲵、金钱龟等为主要品种，打造高值水产养殖、观光旅游的三水鱼世界。而独树岗新近集约的300亩土地，也将发展成集孵化、养殖、流通于一体的高值水产基地。
　　“基地占地面积虽不是十分大，但产出相当可观，通过引入混养和密殖技术，仅2亩半的鱼塘就能产出4吨的花锦鳝和6000多斤的笋壳鱼。”钱宇勤表示，待明年基地运营见成效后，将形成强烈的示范效应，带动本土农户提升养殖技术的同时，有望破解长期困扰当地农业发展的流通难题。
　　思想障碍与利益固化樊篱待解
　　事实上，土地流转一直是农村改革发展的一个敏感而复杂的话题。自2001年起在全国多地都曾有试点，但由于触及农村土地产权的变更，其深度推进的过程中往往遭遇不少纷繁复杂的现实难题。
　　“租期和连片是土地流转的两大难点。”三水区农林渔业局副局长苏锋介绍，三水不少农地都具备连片开发、规模经营的条件，但承包期不一或需要跨区域整合成主要的“绊脚石”。
　　上述两条村的案例都一定程度上证明了苏锋的观点。
　　据介绍，此次独树岗村的土地集约之所以相对容易，原因在于几块相邻的土地均同时在今年到期。“这条件在今年是独一无二的，其他的地有的3—5年，有的8—10年，承包合同期参差很难统一。”蔡达初说。
　　而莘田村的土地集约流转之难，主要卡在不同村小组的多元利益的协调上。“同一村委会内部尚是如此，遑论跨行政村甚至跨镇的土地整合。”有从事农村工作的干部透露，位于乐平镇一处面积不小、区位条件甚佳的鱼塘，由于属两村小组共有，但彼此关系势成水火，导致该鱼塘长期丢荒。
　　“所以我们选取的试点多是地缘血缘关系密切、产权相对明晰、村民意识比较配合的村。”苏锋表示，此次出台政策将奖补主体定为集体经济组织，也是希望增强其推进土地集约流转的积极性和协调能力。
　　而在本土观察人士看来，土地流转最根本要冲破的是农村思想观念的障碍和利益固化的樊篱。
　　“首先是农民根深蒂固的对土地依赖。尤其是45岁以上的农业人口，缺乏必要的就业技能和素质，而子女都在上学，唯有靠耕地才能养活一家人，这批人风险意识甚强，担心无地种、无塘耕，对土地流转有一定的顾虑。”
　　此外，由于上世纪90年代末，三水以土地为中心的农村股份合作制改革并不彻底，虽然建起了股份合作社的框架，土地也集中到集体经济组织统一发包，但实际上并未完全打破本村人投包的地域局限，农民未能“持股进城”，土地依附性难解，久而久之便形成一批靠低廉地租长期占有土地的既得利益群体。
　　一旦农村集体资产逐步走向规范化、市场化流转时，这部分人获取土地的成本将会增加，利益也会受损，进而形成一股公然抵触土地流转的势力。苏锋坦言，三水农村的确还存在少数村霸或宗族势力干扰的土地投承包的不良现象，“是少数人侵害多数人的利益。”
　　“不过，随着农村集体资产交易办法和平台的完善，这种现象将逐渐减少。”苏锋介绍，目前三水出台《农村集体资产管理交易办法》已明确，单宗合同15亩以上（含15亩），且第一年年标的金额在2万元以上（含2万元）的农用地发包，必须进入镇级交易平台交易。
　　据统计，截至去年12月，交易平台累计交易资产726宗，年成交总额3018万元，增值19.21%。在此过程中，不少村组已看到了土地集约、公开对外投包的好处。
　　对于部分愿意守土务农的群体，此次三水农改也提出，推动以土地为核心的农村集体资产产权改革，鼓励农地适度规模流转向家庭农场集中，未来三年计划安排375万元财政资金实施奖补，拟集约流转土地1.5万亩。同时探索引导农户将土地承包经营权、宅基地及住房置换成土地股份合作社股权、城镇社会保障和住房保障，逐步形成土地流转、集体经济留用地、宅基地与就业保障相衔接的政策体系。
　　而在独树岗村，蔡达初盘算着，村里土地集约流转的高峰还要再等3—4年。“那时租约集中到期可以腾出过千亩的土地，今后土地承包期也要尽量‘齐步走’，方便村里更好地集约经营。”
　　新路
　　土地入股能否为集体经济探新路？
　　“如何在坚持农村土地集体所有性质的前提下完善联产承包责任制，既保障基本农田和粮食安全，又通过合乎规范的流转增加农民收入？一系列问题在下一步改革中要好好研究。”今年7月，中共中央总书记习近平在视察武汉农村综合产权交易所时，提出如是课题。
　　事实上，土地流转作为近年来农村土地制度重点改革突破的领域，经营权出租只是其中一种形式。2008年发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，就提出按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
　　其中，土地股份合作制就被视为前期投入小、回报大的一种新型土地经营模式。在重庆、苏州等地都曾有过成功的探索经验。
　　该经营模式比较多样灵活，可以由农村土地作价入股建立土地股份合作社，由合作社统一自主经营，分别由本社社员承包管理，经营收益超出部分由合作社和承包者按比例分享；也可以由合作社通过招商引资，再将入股土地集中出租给投资者，合作社成员参与生产、收购、加工、销售等环节，农民由此不仅获得了股份分红，还可获得工资性收入和经营性收入，实现收益的多元化和最大化。
　　还有一种“内股外租”的方式，即农户将土地经营权自愿入股后，不愿意直接参与土地经营和管理的，可由合作社租赁给农业龙头企业经营，只依据入股的股份分享土地租金收入。
　　目前，这种新型的土地经营模式已逐渐引起三水农村的注意，不少村干部甚至表现出浓厚的兴趣。“土地入股可以降低农村发展前期投入的融资成本，而且有实业项目的支撑，有利于集体经济的做大做强。”
　　但在高收益的背后也隐藏着风险。据蔡达初透露，独树岗村早年就曾尝试土地入股的方式参与芦苞高尔夫球场经营开发，但由于该球场经营不善，再加上村与经营者之间的账目并不清晰，最后不了了之。“引入的项目要非常有实力，才能降低土地股份合作的风险。”
　　“长远来看，这应该是一个方向，但关键是要取得村民的信任。”钱宇勤介绍，目前独树岗2公里外的把岗村已计划与当地一家园艺公司合作，商议通过土地入股的方式扩大经营。该公司从2008年开始租用村里40亩的土地，年产值高达3千多万元，良好的发展前景也吸引了村集体的关注。
　　心得
　　说服村民最紧要“晓之以理
　　动之以利”
　　农村工作很难做，几乎是所有有过基层经历的人的共识。尤其在土地集约流转的问题上，各方利益意见不一，而政府、村委会往往只能发挥协调引导的作用，用钱宇勤的话说就是，“关键是要多下村，做通村民的思想工作。”
　　为了这次300亩的土地连片开发，钱宇勤可谓磨破了嘴皮。前前后后花了近2个月，真正坚决反对的人大概只有10—20％，主要争取的是中间派，将2000元/亩连片鱼塘整治补贴，和集约300亩以上可获得财政奖补等利好政策介绍清楚，态度慢慢就有所软化。
　　“农民很现实，外人看上去是自私，但其实是在自保。”在采访过程中，深谙乡村办事逻辑的蔡达初多次强调这一观点。“首先我会跟村民算清楚账，究竟土地连片对外发包的利弊如何，然后要让村民明白这样一个道理：有舍才有得，现在土地是要租给人10多年，但最后还是归村里所有的，而且这过程中，集体收入每年都是递增的。”
　　此外，在农村这个熟人社会，必要的人情往来也成为破冰的重要手段。“有时为了拉近与村民的关系，取得其对土地集约的认同，喝酒聊天在所难免。”有参加此次土地集约的干部坦言。
　　政策点击
　　连片流转土地至少可获60万元奖补
　　为加快农村土地适度规模化经营的步伐，日前三水专门出台了《农村土地承包经营权流转财政奖补政策实施细则》（下称《细则》），明确单宗合同符合连片土地面积在300亩以上，且承包期在10年以上的，对流转出承包经营权的农村集体经济组织或农村社区给予奖补。由区财政安排专项奖补资金，用于扶持和促进农村土地承包经营权流转。
　　其中，由农村股份合作经济社直接流转成功并符合相关条件的，将按合同期200元/亩/年的标准给予转出方奖补。而由农村股份合作经济联合社（农村社区）向农村股份合作经济社集约土地后进行承包经营权流转成功的，将在合同期内一次性给予该农村股份合作经济联合社（农村社区）50元/亩的奖补；对流转出土地承包经营权的农村股份合作经济社按200元/亩/年的标准给予奖补。若以此计算，则按规定连片流转土地至少可获60万元奖补。
　　此外，《细则》还要求，各农村集体经济组织发包的农村土地必须按照规定流程，到镇级农村集体资产管理交易平台进行交易。在流转后的农村土地上从事的经营活动，要对当地村民具有示范带动作用。
　　专题策划：王伯乐赵进三宣
　　专题统筹：赵进
　　本版撰文：南方日报记者罗湛贤