三水農村工程施工合同糾紛多加強監管或可解

李大飞 · 发表于 2013-7-4 09:05

今年以來，多起涉及新農村建設工程施工合同糾紛的案件，引起了三水區人民法院大塘法庭法官的注意。

　　這類經濟糾紛都極為相似：原告無一例外是被長期拖欠工程款的包工頭，而被告則都是工程招標主體的村小組和村民。施工方指責村民“老賴”、挑剔，村小組則埋怨工程拖沓、質量“豆腐渣”。

　　這一連串的“羅生門”案件背后，是包括三水在內的眾多地方遭遇的普遍性問題：新農村工程從招投標到驗收環節，缺乏有效的機制和細則予以規范，加之合同條款普遍模糊、鄉村人情關系復雜等因素，令案情更為糾結。

　　有法律界人士表示，規范新農村工程的各個環節，並強化政府的指導監控角色，有助於新農村建設下一步的推進，也有助於農村社會的穩定發展。

　　記者近日從三水區相關部門獲悉，三水即將在試點的基礎上啟動農村綜合體制改革，並有意從加強農村集體資產、財務監管和規范運作等層面，為包括上述問題在內的農村問題破題。

　　為此，記者從最初的招投標到最后的工程驗收，重新梳理相關案件的來龍去脈，尋找個中症結所在，或可為今后新農村建設、農村綜合體制改革的開展以提供鏡鑒。

　　禍起不規范的招投標

　　據知情人士透露，在大部分農村建設工程中，一般承包人都沒有相關的建筑資質，且發包較為混亂，多重轉包現象比較普遍。有的雖然由有建筑資質的公司承包了工程，但實際上只是承包人借用了某間公司的名義，實際的施工方仍是“雜牌軍”。

　　時間回溯到6年前。2007年，為落實中央關於社會主義新農村建設的方針，三水出台了一系列關於推進新農村建設的措施和文件。此后四年裡，與全國許多地方一樣，三水的新農村建設進入高潮，全區714條自然村，有420條村成功創建成社會主義新農村示范村或達標村，走在珠三角乃至全省的前列。

　　大塘法庭所接觸到的新農村工程糾紛案件也在此列。審理完這系列案件后，該庭的法官發現，這些工程后來出現的矛盾和糾紛，其實從最初招投標起，就埋下了伏筆。

　　按照《三水招投標管理辦法》規定，所有建設工程必須依法進行招投標。其中，鎮級所屬投資佔主導地位的項目招標，工程類施工100萬元以下的項目招標，可在鎮級建設工程交易服務點進行，並同時在區集中交易機構網站進行信息發布。在三水區建設工程交易中心的官網上，大部分工程項目的招投標各項明細大多清晰呈現。

　　“但實際上，有不少村的工程牽涉費用不大，基本沒有做得很規范，”據區法院相關負責人介紹，一些自然村的新農村工程不過就是在村裡顯眼的地方提前發份公告，好讓施工隊前來咨詢。“像今年一起有關蘆苞獨樹崗村委元北村小組的訴訟，所謂的工程的投標會議就僅僅設立在該村的祠堂，缺乏必要的第三方監督和資質的審定。”

　　招投標的不規范並不止於此。據知情人士透露，在大部分農村建設工程中，一般承包人都沒有相關的建筑資質，且發包較為混亂，多重轉包現象比較普遍。有的雖然由有建筑資質的公司承包了工程，但實際上只是承包人借用了某間公司的名義，實際的施工方仍是“雜牌軍”。

　　在今年年初曝光的大塘鎮嶺東村新農村建設“豆腐渣工程”事件中，該村的工程原是由南海人梁某中標，但實際上梁某卻將工程轉包給湖南籍的曾某。“一些農村的觀念還比較保守，對外省人不太放心，往往傾向於將工程投給本地人，但這種工程一般本地人不太願意親自操刀，所以又會私下轉給一些要價更低、但質量欠保障的外地施工隊。”上述知情人士介紹。

　　層層轉包往往容易滋生糾紛，但對於這種現象，村民和村小組大多默認處之。區法院相關負責人分析，一是由於農村低於100萬元的工程利潤往往不高，很難吸引到有資質的正規公司參與﹔二是由於工程的部分款項需由村來負擔，所以村小組常常會打起“小算盤”，重價多於重質，盡量壓低價錢，以免影響村集體的分紅。

　　“蒙查查”的額外工程

　　合同之外的臨時新增工程，更成為雙方矛盾的糾結點。在大塘法庭受理的新農村工程糾紛案中，幾乎都存在村小組在工程合同簽訂后，臨時要求施工方新增部分工程的細節。施工方往往不情願，為壓低成本，就會從中偷工減料。

　　從法理上講，這些案件中，原告的施工方多為不具備法定建設工程資質的個人，根據相關法律規定，其與村小組簽訂的建設工程合同應視作無效。盡管合同無效，但村小組因合同實際獲得了建設工程的成果，所以也應履行支付工程價款的責任。

　　“但現實情況是，這樣的合同會為雙方維權都帶來困難。”區法院相關負責人坦言，由於雙方簽訂的合同內容過於簡單，有些合同甚至連約定工期、違約責任，以及有關工程質量所需達到的標准等建設工程合同中至關重要的條款都沒有提及，這些內容的缺失也成為日后糾紛的焦點。

　　在嶺東村的“豆腐渣工程”一案中，盡管村民對工程的水泥質量存在質疑，但由於合同上並未對工程質量和違約責任明確規定，且村中的監理也未能對混凝土等是否符合要求作出判斷，致使施工方以工程質量要求不高、且村民拖欠工程款為由，一直拒絕返工。

　　合同之內尚如此，合同之外的臨時新增工程，更成為雙方矛盾的糾結點。

　　在大塘法庭受理的新農村工程糾紛案中，幾乎都存在村小組在工程合同簽訂后，臨時要求施工方新增部分工程的細節。“這會將問題變得復雜，比如說在鋪設村道時，剛好經過村民的房前，有村民就會要求施工方順便將自家的一些工程也完成，而施工方往往不情願，為了壓低成本，有時就會從中偷工減料。”知情人士透露。

　　更為激進的，有些施工方因堅決拒絕額外工程要求而與部分村民產生激烈的爭端。在蘆苞鎮四聯村委會崗頭村小組的新農村工程案中，施工方譚某就因為額外工程的問題與該村村民發生肢體沖突。后來，村小組為了不得罪本村村民，就以種種理由故意拖延施工方的工期和工程款。

　　在上述法院相關負責人看來，此類案件的症結在於，雙方對於臨時新增工程都比較“蒙查查”，欠缺一定條款或証據來約束和確認雙方的行為。施工方自身對這些額外任務的記錄和結算，也缺乏足夠的重視。

　　像嶺東村的施工方曾某對合同外工程的用料、水泥標號、厚度等重要數據都記錄不詳，也沒有及時讓村小組確認工程的進度。“這就很容易落下話柄，在施工方黃某訴南山鎮長江股份合作經濟社一案中，工程完結后被告就以原告增加的工程未經村小組表決同意為由，拒絕支付增加的工程款。”

　　此外，這些模糊的額外工程還存在較大的尋租空間。2010年，媒體就曾曝光樂平鎮范湖村委會梁村的新農村工程存在虛增工程的問題，村民懷疑有村小組干部涉嫌從中受賄。后經鎮紀委介入調查后証實，村小組長梁某及村民代表違反鎮建設工程招投標有關規定，未經召開村民會議等任何程序，擅自虛增了34項工程，近20萬元。

　　“誰來驗收”致僵局

　　當這類案件前面環節所積累的問題無法及時發現解決，而終端的工程驗收階段又遭遇到驗收主體不清、驗收程序不透明等問題時，施工方、村小組、鎮政府之間的關系就極易陷入僵局。

　　“究竟誰才能確認驗收合格？”當這類案件前面環節所積累的問題無法及時發現解決，而終端的工程驗收階段又遭遇到驗收主體不清、驗收程序不透明等問題時，施工方、村小組、鎮政府之間的關系就極易陷入僵局。

　　按照雙方最初的合同約定，項目施工期間並不付款，鎮、區工程補助款在工程完成驗收合格后一月內付清，屬於村小組應付的部分則以3：3：4的比例分兩年還清。但實際上，當施工方拿著鎮政府出示的工程驗收合格書去追討村小組拖欠的工程款時，村小組卻往往以未簽名確認為由，拒絕支付剩余的工程款。

　　“此類案件中都出現不同程度的工程質量問題，所以村民大多不肯簽收。”有法律界人士指出，作為招標的主體，村小組承擔主要的驗收責任，但事實上受限於專業知識的缺乏，大部分村民大多無法准確判定工程質量的優劣。“即使是村裡派出從事過建筑工程的村民代表作為監理驗收，也可能存在把關不嚴的問題。”

　　嶺東村一案中，即使在工程竣工驗收証明書上，時任村長和擔任監理的村民都有簽字，但驗收的過程卻顯得扑朔迷離：負責監理的兩位村民代表的簽名均由村長代筆，雖然兩位代表都表示曾到施工現場查看，但都隻能確定工程完工與否，未能對工程的質量作出判斷。

　　事實上，按照正規的驗收程序，全過程應該由鎮政府相關部門、村委會和村小組共同參與，區、鎮兩級財政補貼資金需待工程最終驗收后方能發放。基層的鎮街應主要承擔協調、引導和監管質量的責任。

　　但在這類案件中，鎮政府的驗收一般比較草率，大多未經村小組最終確認，就將區鎮的工程補助款提前發放給施工方，甚至出現工程尚未完工，就因為施工隊資金緊張需要區鎮補貼周轉，而匆匆出具竣工驗收証明的現象。

　　“我原以為基層政府都應起到監督功能，嶺東村案件發生后，走訪了蘆苞、南山后發現，一旦這類工程因質量發生糾紛，基層政府都隻願表示其負有指導的責任，只是確認工程完工與否，並不負責質量驗收。”上述法律界人士表示，由於法律本身對這一領域政府責任的規定相對模糊，基層政府大多不願意陷入這類復雜的農村糾紛中。

　　基層政府卷入工程糾紛

　　易惹爭議

　　■尷尬

　　“村裡不向施工方支付工程款，施工方就多次到政府上訪。”由於新農村工程由政府發起主導，且在驗收過程有政府的參與，所以在一系列的新農村建設工程糾紛案件中，當施工方和村小組的矛盾激烈時，基層政府往往出於農村社會穩定的考慮，出面介入調解。

　　但實際上，基層政府介入並未有助於雙方的和解，反而容易夾在中間、兩面不討好。此前的嶺東村一案中，大塘鎮政府就曾從中協調要求：要麼施工方將工程徹底返工，解決質量問題，要麼工程款依據工程質量進行折扣支付，“但村民開會就說一分錢都不給”。

　　記者還發現，由於鎮政府在工程驗收環節上出現較明顯的程序上的疏漏，致使村民懷疑政府與施工方存在利益勾結，而施工方對鎮政府同樣不滿，認為政府部門在推諉責任，容易誘發由新農村工程監管所引發的官民信任斷裂，且可能持續發酵。

　　在採訪中，有村干部坦言，由於新農村建設工程的招標和驗收主體都是村集體，所以除非是一些重點項目，基層鎮街一般不會親自參與驗收，主要參考村委和村小組的意見為主。“有時為了完成上級下達的指標任務，難免在工程質量的監管上有所放鬆。”

　　鎮街引導村民引入

　　第三方檢測機構

　　■建議

　　“要減少這方面的糾紛，首先從源頭上就應該加以規范。”區法院相關負責人認為，有關新農村建設工程的案件的發生大多在當初招投標時就埋下伏筆，因此，應加強對涉及新農村建設工程的組織領導，成立專門的“新農村建設”小組，定人員，定職責，嚴格審查承包方的資質，杜絕工程轉包、分包現象。

　　其次，該負責人認為，村民在簽訂這方面的經濟合同時，要完善規范建設合同，爭取更多法律主動權。“施工合同應參照《建設工程施工合同(示范文本)》制定，詳細規定雙方的權利和義務，明確竣工時間、驗收方式以及聘請監理部門、工程量的計算方式、違約責任等，還可到司法所進行鑒証備案，提高合同的公信力。”

　　針對合同外的額外工程所引發的糾紛，該負責人建議，雙方應掌握好工程進度，及時統計工程量，並進行分段驗收，提前發現施工過程中的問題，以免拖延造成矛盾擴大。同時，對臨時增加的工程，應由政府部門、施工方、村代表三方共同簽名確定，以備以后發生糾紛時可作為証據參考。一旦出現因天氣惡劣、怠工、工程材料不足等原因而造成延誤工期的情形，施工方應及時記載於工程日志中，防止日后因工程延期交付發生爭執。

　　該負責人還指出，政府作為相對獨立的第三方，也應加強在新農村建設工程中指導和監控的職責。簽訂合同時約定根據施工進度分階段發放工程款，避免出現因為村集體負責人、財務會計變更等原因而導致全部工程款延遲支付的現象。

　　“三水存在為數不少的新農村工程項目，受制於工程成本等因素制約，前端競標條件寬鬆的問題一時難以解決，所以應當在后端的工程質量監管上多下功夫。”有本土觀察人士建議，鎮街應當引導村集體引入有資質的檢測機構或專業人士參與驗收，部分集體經濟較薄弱的村，可酌情由鎮街承擔這部分並不是很高的檢測費用，以減少類似工程糾紛的頻發。

　　6億新農村建設資金

　　如何規范運作？

　　■思考

　　近年來，為加快推進新農村建設，三水的區、鎮兩級加大了對新農村建設的資金傾斜，每年投入的資金納入財政預算安排。推行村庄規劃專項補貼制度，規劃費用由區鎮兩級財政各負擔50%，同時制定以獎代補的專項補貼標准。凡被評為新農村建設達標和示范的自然村，區鎮財政分別給予每戶籍人口200元和300元的補助。

　　有數據顯示，三水推進新農村建設以來，累計投入6億多元。由此所引發的農村新農村工程的合同經濟糾紛也逐漸增多。如何規范運作這筆龐大的資金，落實到新農村的惠民工程中，逐漸成為各方關注的焦點。

　　有觀察人士指出，應當鼓勵新農村建設納入政府採購“籠子”，將新農村建設工程項目納入政府採購管理和監督作為財政補助的必要條件。“目前政府採購已基本引入比較規范有序的市場競爭機制，建設項目各個方面的開支都能在確保技術和質量要求的條件下選擇最低價，可以借此規范新農村工程招投標程序，也可加強政府監督的職責，納入到各級黨委、政府的預防和懲治腐敗體系。”

　　此外，他還建議，還可設立新農村建設工程項目資金專門賬戶，將村民自籌及各級財政的補助資金，事先打入財政專戶，單獨核算、封閉運行，避免資金被截留、挪用。工程竣工驗收合格后，由財政專戶集中支付給建設單位。村民自籌資金有結余時，財政部門再將余款及時退還。

　　“想法很好，但實際操作起來難度較大。”三水區農林漁業局副局長蘇鋒坦言，在6億元的資金總投入中，區鎮兩級財政補貼僅為2億元，來自村集體和村民的資金佔大頭，要他們主動將資金交到政府設置的專款賬戶裡，未必情願也並不放心。

　　“從更長遠來看，三水應當建立和完善農村集體資產和財務監管系統，從源頭上消除因經濟問題引發的農村矛盾與沖突。”上述觀察人士表示。